Cada día en los medios estamos oyendo de un tiempo a esta parte noticias sobre las diferentes subidas de impuestos que quiere llevar a cabo el Gobierno, tras anunciarse el proyecto de ley de los Presupuestos Generales del Estado, pero legalmente, ¿es posible subir los impuestos a través de los PGE?
RAFAEL MACÍAS MOLINA
MADRID, ESPAÑA - 5 DE NOVIEMBRE DE 2020, 18:00h.
Tras varios ejercicios en los que se han prorrogado los Presupuestos Generales del Estado heredados del ex ministro de Hacienda, Cristóbal Montoro, el Gobierno de España ha aprobado el Proyecto de Ley de los nuevos PGE para el año 2021. A nivel general, los PGE son la Ley más importante que se promulga cada año, prorrogándose los anteriores en caso de no haberse aprobado del proyecto antes del 31 de diciembre. Su regulación se halla en el Artículo 134 de la Constitución Española, donde se establece que “Corresponde al Gobierno la elaboración de los Presupuestos Generales del Estado y a las Cortes Generales, su examen, enmienda y aprobación”.
Es por ello que, estos días escuchamos en prácticamente todas partes que el Gobierno se apresura en buscar los apoyos necesarios en las Cámaras (Congreso y Senado) para lograr la aprobación de los PGE, ya que de no lograrlo, nos veríamos una vez más obligados a prorrogar los PGE del año 2018. Estamos asistiendo a un desfile de cifras y más cifras acerca de cuánto se van a subir los impuestos. Subidas en el IVA, IRPF, diésel… que unos opinan razonables y otros desafortunadas. Si bien, no vamos a analizar las cifras en sí, ni los impuestos como tal, ya que es un material muy extenso como para tratar de condensarlo en este artículo, sino cómo van a ser estas subidas jurídicamente posibles en caso de aprobarse los PGE de este año, cosa que está por ver, especialmente si contamos con la tensa situación política y parlamentaria de nuestro país en los últimos tiempos.
En la Constitución Española, el Artículo 131 establece la reserva de Ley para la creación y modificación de impuestos, ¿por qué? Pues por una sencilla razón, obligar al Gobierno a tener que pasar por el filtro legislativo (proyecto de ley, debate, enmiendas, etc.) antes de obligar a los ciudadanos al pago de más impuestos. Pero, si ya hemos dicho que los PGE también se aprueban en una Ley, ¿no sería esto suficiente para incluir los impuestos que el gobierno estime oportunos? No exactamente: el antes mencionado Artículo 134.7 CE, prohíbe la creación de nuevos impuestos y sólo permite modificar los ya existentes cuando una ley tributaria lo prevea.
Echando la vista varios años atrás, en los primeros años de vida de nuestra Constitución, esta problemática ya se dio, concretamente en los Presupuestos Generales del Estado para el año 1981. En aquella ocasión, tras incluirse en el proyecto de Ley una serie de modificaciones tributarias, varios diputados plantearon una cuestión de inconstitucionalidad parcial ante el TC, y finalmente este tan sólo declaró inconstitucional uno de sus artículos. En dicha sentencia, la STC 27/1981, de 20 de julio, quedó permitida la adecuación circunstancial de los impuestos a la realidad vigente, ahorrando así al Gobierno de turno el procedimiento habitual, el cual resultaría mucho más costoso. Si bien dejó demasiado abierta la posibilidad de reformar tributos por esta vía según varios autores del instituto de Estudios Fiscales, que ya en la época mostraron su desacuerdo con esta decisión.
De acuerdo con la sentencia, aunque sí se permiten estas modificaciones, el muro infranqueable para cualquier gobierno que desee acudir a esta vía para tocar impuestos, es el Artículo 31.1 de la Constitución, en el que se plasman los principios del sistema tributario español: capacidad económica, la igualdad y la progresividad. Aquí podríamos entrar a valorar si se corresponden con tales principios los tipos impositivos que el gabinete pretende modificar, siendo ese un ejercicio de pura opinión que será diferente en cada caso. Para quien desee conocer en profundidad todas las reformas que se introducirían, se pueden consultar en el Título VI, “Normas Tributarias” del Proyecto de PGE, disponible en la web del Congreso, aunque las más significativas y las que más trascendencia han tenido son la subida del IRPF en los tramos más altos, la inclusión de nuevos productos al tipo general de IVA del 21% y la reforma del impuesto sobre hidrocarburos que afecta al diésel.
El Capítulo dedicado a reformas tributarias es amplísimo, y la Ministra de Hacienda, María Jesús Montero, ha declarado en múltiples ocasiones su intención de reformar el sistema fiscal español de manera intensa en los próximos meses. Todas las modificaciones que ahora se incluyen, se justifican bajo el paraguas de la pandemia para agarrarse al requisito de “adecuación circunstancial” antes mencionado. Sin embargo, podría considerar la oposición que no es necesario tocar ahora tantos impuestos y que el Ejecutivo podría estar usando esta vía presupuestaria para asegurarse las reformas que pretende, al ser además la tramitación de una ley de presupuestos tan sumamente esencial para España e incluso para la continuidad del Gobierno (dado que históricamente la estabilidad de un gobierno y su supervivencia se han ligado a la aprobación de un presupuesto propio, por la dificultad que entraña gobernar con cuentas que han hecho otros).
Para concluir, decir que la posibilidad de modificar impuestos a través de los PGE existe, aunque de forma tasada, en nuestro ordenamiento jurídico. Estas modificaciones han de ceñirse a una serie de requisitos, a pesar de que estos son poco concretos y eso puede llevarnos a situaciones de incertidumbre y muchos cambios, lo cual está sucediendo ahora. El clima social y político en medio del que se está sucediendo todo esto ha apartado por completo del debate público la legalidad o no de estos cambios, los cuales sería muy interesante se analizasen de forma mucho más extensa y pormenorizada.
En 1981, la disputa comentada sobre la constitucionalidad de reformas tributarias, determinó la postura del Tribunal Constitucional acerca de estos asuntos. En aquel momento, se abrió la mano por razones de estabilidad y para garantizar un margen de maniobra aceptable para el gobierno de una democracia incipiente, aunque si ya fue controvertida esta flexibilidad en el pasado, quizás sería ahora un buen momento para afrontar cuestiones de este calado y que desde las instituciones se creen unas reglas del juego actualizadas. En su momento coincidieron en la excepcionalidad de las modificaciones, y en el actual clima de excepcionalidad en todos los órdenes, incluido el jurídico, no está de más pararse a analizar qué forma legal están adoptando los numerosos cambios que se van a dar en España.
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